今年7月,环境保护部印发《“十三五”环境影响评价改革实施方案》,强调推动战略环评落地,明确战略环评重在协调区域或跨区域发展环境问题,划定红线,为“多规合一”和规划环评提供基础。 战略环境评价是促进生态文明建设的重要手段。建设生态文明必须在宏观决策层面进行战略部署,优化生产力布局和国土空间开发,从源头预防环境污染和生态退化。开展战略环评,重点是从战略层面、运用科学手段确定区域生态环境保护的基本要求,提出经济社会绿色化发展的对策建议,提升环境保护参与综合决策的能力和地位。 战略环境评价应该围绕区域环境质量改善开展系统性研究,对重点问题、重要措施、重大工程进行科学论证,为环境管理决策提供科学依据。 战略环境评价要结合经济社会发展研究生态环境问题,重点提出控制产业和人口规模、调整产业结构、优化空间布局等经济建设领域的对策建议,从根本上缓解生态压力,改善环境质量。 战略环境评价应该成为各级党委政府履行环境保护职责、落实区域经济社会绿色化发展的重要抓手。 1 推动战略环评,充分发挥环境保护的先导作用 环境保护滞后于经济社会发展,不仅表现在生态环境质量已经成为全面小康的短板,而且表现在环境保护工作机制上的滞后效应。长期以来,经济建设占据主导地位,环境保护主要服务于开发建设活动。即便站在环保阵地最前沿的规划环评,也是在开发建设方案“大局已定”甚至“生米做成熟饭”之后的跟进。弱势地位加上滞后效应,使环保部门只能适度提出调整意见,难以对不生态、不环保的规划方案做出否决性结论。同时,由于区域生态环境保护基础研究不系统、不深入,不能做到超前定位保护的边界条件。 当前,中央提出创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,我国进入注重绿色发展的新的历史时期。在此背景下,强化生态环境保护的战略引领作用尤为重要。而推动战略环评,有利于充分发挥环境保护的先导作用和前置效应。 执行环境保护法定原则。《环境保护法》第五条规定,“环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则。”真正把“保护优先、预防为主”落到实处,需要环保部门提前准备,科学、明确界定生态环境保护目标和要求,引导各级党委政府把环境资源承载能力作为谋发展的重要前提。 指导生态文明建设统一行动。按照中央“五位一体”的战略布局,生态文明建设需要“深刻融入、全面贯穿”经济、政治、文化、社会建设各方面、全过程,生态环境保护应该发挥“主阵地、主战场”的统领作用。通过战略环评,从源头提出“融入贯穿”的具体方案,可指导全社会共同履责,共建共享生态文明。 调结构、优布局。我国是制造业大国,尤其在东南地区,产业密度大,土地开发强度大。调整优化产业结构和空间布局是实现良好生态环境回归的必由之路。但这是一项长期艰巨的任务,只有从长远着眼、在更高层次结合经济社会发展规律和环境质量改善现实需求进行战略谋划,明确发展蓝图和实现路径,约束和引导并举,才能持续推进产业的绿色化转型。 科学管理、精准治理实现环境达标。在现代化建设进程中补齐生态环境突出短板,破解结构型、压缩型、复合型环境污染治理难题,实现环境质量达标,恢复良好生态系统,必须改变“头疼医头,脚疼医脚”的工作模式。“树立山水林田湖是一个生命共同体的理念”,通过开展战略环境评价,强化宏观层面的战略研究,逐步建立生态环境质量与产业发展、污染排放、生态系统健康等要素之间的内在联系,提升环境保护工作的整体性、协同性、科学性。一以贯之,系统治理,精准施策。 2 推动战略环评,需要健全理论体系和技术方法 战略环境评价需要建立专门的理论体系和技术方法,战略环评结论应该充分发挥前置效应,成为制定区域发展战略的重要参考。从这个意义上讲,开展战略环境评价应注重以下几个方面: 要加强理论指导与应用。绿色发展是对原有发展模式的重大变革,推动绿色发展将面对思想认识、工作方式等各层面的巨大阻力。战略环境评价要发挥绿色发展的引领作用,不仅需要明确提出观点,而且需要以科学理论为重要支撑。可持续发展理论、环境资源承载力理论、环境价值论、复合生态系统理论、区域空间结构理论等都应作为开展战略环境评价的重要理论依据。 要研究环境资源承载能力。绿色发展是绿色化的发展,核心是发展,绿色是关键。要正确选择发展方式、准确把握开发尺度,处理好有限环境资源供给与无限经济增长追求之间的矛盾。做到开发适度,需要客观认识和分析区域环境资源承载能力。《环境保护法》规定,省级以上人民政府应当建立环境资源承载能力监测预警机制。战略环境评价要为绿色发展出谋划策,应该把分析研究区域环境资源承载能力作为重要研究内容。区域环境资源承载能力是一个复杂命题,可以本着先易后难的原则逐步深入,先模糊、后准确,先定性、后定量。 要协同分析区域经济社会发展与生态环境质量演变规律。实现区域经济绿色化发展,必须有效解决发展过程中已经形成的生态环境问题。尤其是东部经济发达地区,产业和人口高度集聚,很多地方资源消耗、污染排放已经超出环境资源承载能力,在后续发展中需要重点做好“减法”。近十年来,通过加强企业治理、完善环保基础设施,我国主要污染物减排工作取得明显成效。但产业结构调整、空间布局优化等削减负荷的根本性措施,都需要从战略层面部署和推进,工业化、城镇化发展阶段特有的环境问题也需要进行战略性应对。战略环境评价应该结合区域经济社会发展、自然环境禀赋,分析生态环境问题的历史成因和演变过程,遵循经济社会发展规律,提出在发展中解决发展问题的对策措施。 要加强生态环境保护措施的科学论证。“以改善环境质量为核心”是环境管理工作思路的重大变革。改善环境质量需要系统控制、科学管理、精准治理。战略环境评价应该围绕区域环境质量改善开展系统性研究,对重点问题、重要措施、重大工程进行科学论证,为环境管理决策提供科学依据。例如,江苏率先实施重要生态功能区“红线”管控,对江苏有限的生态资源发挥了重要的保护作用。但同时,也存在着部分地区划定时目的不纯、划定后频繁调整等现象,“红线”没有受到应有的尊重和敬畏。战略环境评价应该从维护区域生态安全的角度,充分论证重要生态功能区保护的必要性、合理性,减少划定的随意性。 要从战略层面提出经济建设与环境保护协调发展的对策。战略环境评价应该突出战略眼光、战略思维,重点围绕区域协调发展提出战略性目标和对策措施。区域生态环境的客观性决定了实施保护的一贯性,战略环境评价应该提出需要战略性坚持的保护理念、观点、原则和对策。很多环境问题的解决具有长期性,战略环境评价应该重点研究需要在较长时间跨度上实施的对策措施,明确方向、目标和实施路径。要结合经济社会发展研究生态环境问题,重点提出控制产业和人口规模、调整产业结构、优化空间布局等经济建设领域的对策建议,从根本上缓解生态压力,改善环境质量。 3 战略环评需要党委政府主导,相关部门协作,注重成果应用 《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》规定,地方各级党委和政府对本地区生态环境和资源保护负总责,党委和政府主要领导成员承担主要责任,其他有关领导成员在职责范围内承担相应责任。《环境保护法》规定,地方各级人民政府对本地区环境质量负责,并且有责任使环境质量达到国家标准要求。 战略环境评价应该成为各级党委政府履行环境保护职责、落实区域经济社会绿色化发展的重要抓手。因此,建议以行政辖区为单元,由地方党委政府主导开展战略环境评价,相关部门共同参与。 战略环境评价没有法定约束力,评价成果主要发挥导向和参考作用。战略环境评价研究过程中,应该建立会商机制,一方面,宣传贯彻生态环境保护的理念、政策、法规、标准等;另一方面,广泛听取各方面、各领域的意见,统一思想认识,在取得共识的基础上形成评价成果,加强宣传引导,强化成果的实际效用。